摘 要：我国立法权限配置一直遵循在中央统一领导下的民主集中制原则，在具体规范中对地方立法权采取"扩限并行"的赋权逻辑。2015年《立法法》明确赋予省级人大常委会对设区的市人大及其常委会制定的地方性法规拥有批准后施行的权力，即"立法批准权"。立法批准权的设置主要源自国家为适应社会发展要求和地方实际需要，提高地方的主动性和积极性的功能主义实践。但从立法体系上看，这导致了两个难题。理论上，批准权的性质不清；实践中，地方性法规效力位阶混淆。解决上述难题的首要在于对批准权的性质做出回答。批准权性质的演进经历从最初赋权的"实体性"到扩大赋权的"程序性"再到深度赋权的"实体程序二元共存"的历史脉络。伴随着新时代全面依法治国的深入，推进特别是立法监督体制机制的不断完善，立法批准权在静态逻辑上除具有"实体和程序"二元特质之外，在动态上又呈现出原则上坚持法制统一和工具上坚持实用主义的"实体程序双向融贯"的内涵和倾向。
引言
为了更好地发挥地方主动性和积极性，赋予设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力，2015年新修订《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中作出设区的市地方性法规必须经省级人大常委会的批准方可施行的结构性限制，这种限制性权力被称为"立法批准权"。我国立法体系具有鲜明的一元性，它反映了我国立法体制的内在特质，符合我国单一制国家结构的基本特征。一元性表示我国立法权的"源"权在我国最高权力机关，即全国人大及其常委会，其他一切可以行使的立法权均来自全国人大及其常委会的"赋权"（包括"授权")，而立法批准权正是一元化立法主体赋权下的制度体现。我国现行宪法第三条明确规定"中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。"这表明地方权力是由中央统一领导下的"分"，而不是中央和地方平等地位下对国家权力的划定，这种"分"在本质上看应当是一种"赋权"。"赋权"的逻辑既能发挥地方主动性、积极性，又能在"不违背、不冲突、不抵触"立法三原则下保证作为一元性立法体系中国家对法制统一性的根本性要求。
但从立法法理学视域看，上述对立法批准权的规定导致两个难题：理论上，批准权的性质不清，即其是实体性立法权还是程序性立法权的问题；实践中，地方性法规效力位阶混淆，即省级地方性法规和设区的市地方性法规的效力位阶孰高孰低的问题。实践难题依然是立法权赋权体系化建构中理论问题的延伸，因为如果立法批准权是实体性权力，那么设区的市的地方性法规经过省级人大常委会批准后施行，就获得了与省级地方性法规同等的效力，其位阶由于批准而达至相同，但显然这又与《立法法》赋予地方立法权的立法者原意不相符。实践中，司法适用一般采用"新法优于旧法"的就近原则，似乎间接说明省级地方性法规和设区的市地方性法规是同一位阶的定位，但省级人大常委会和设区的市人大及其常委会明显不属于同一机关，这一定位会混淆设区的市地方性法规"制定机关"和"批准机关"的主体二分关系，明显与立法法理学基本理论和我国扩大地方立法赋权本意是不符的。
不论是理论困境还是实践难题，其争议的关键在于批准权的性质。立法批准权并不是2015年《立法法》修订的新生儿，它具有鲜明的历史脉络和动态特征，其性质的嬉变需要从国家对地方赋权的历史逻辑视角理解。鉴于此，本文从新中国成立后国家对地方立法机关进行立法赋权的视角，梳理立法批准权发展的历史脉络，以对"立法批准权"性质的演进提供一个规范的分析架构。
一、初构赋权："实体性"初现
新中国成立后，由于特殊的历史国情，1950年我国先颁行的《中华人民共和国婚姻法》就有关于批准权的规定。其第二十七条第二款规定"在少数民族聚居的地区，大行政区人民政府（或军政委员会）或省人民政府得依据当地少数民族婚姻问题的具体情况，对本法制定某些变通的或补充的规定，提请政务院批准施行。"由于当时全国人大还没有成立，初露端倪的立法批准权主要呈现为当时的政务院（即现在的国务院）赋权大行政区少数民族婚姻问题变通规定的一种限制性举措。因为需要保持其与中央权力的有机统一和协调，才要求其关于婚姻问题变通的规定必须提请政务院批准才可以施行。此时作为地方权力机关的大行政区拥有类似于现在地方人大及其常委会所拥有的立法权，由于地方人大及其常委会还未建立，这种权力设定是新生政权在中央和地方之间进行立法权配置的一种特殊安排。其目的是为了"用最大的努力克服无纪律无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里。"依据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，新中国的国家结构形式是单一制，实行中央集权，但本着发挥地方和各民族积极性原则，又实行适度的地方分权。因此，为保证单一制国家结构和一切权力集中于中央和中央代表机关手里的立法初衷，此时政务院对大行政区立法进行的"批准施行"式的限制权，应当具有批准后才有效力的"实体性"意义，即如果未经中央人民政府的批准，大行政区关于少数民族婚姻相关问题的变通性规定是没有效力的，亦不能施行。
1954年，全国人大成立颁行了我国第一部宪法（即"五四宪法")，其中有关于自治条例和单行条例的制定须经批准的规定，对"立法批准权"以根本大法的形式进行最初的规范实构。其第七十条第四款规定"自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。"此规定至少含有三个方面的内容：其一，扩大了地方立法主体，拥有立法权的主体是自治区、自治州、自治县的自治机关；其二，明确了地方自治机关立法的范围，自治条例和单行条例需要依据当地民族的政治、经济、文化特点进行制定；其三，赋权的同时提出了批准的限制，自治条例和单行条例必须报请获得全国人大常委会的批准。此处的批准权有三点理解：第一，此批准是自治条例和单行条例生效的实体性要件，没有批准就没有效力，更不可能实施；第二，此批准是自治条例和单行条例的程序性要件，即其已经在规范上有效力，但未经批准只是不能施行；第三，批准后的自治条例和单行条例的位阶与全国人大常委会制定的法律效力位阶是否可以等同。
然而"五四宪法"没有明确此处批准的具体"后果"是"生效"还是"施行"，这就难以从后果论的逻辑来理清批准权的性质问题。批准后是生效或是施行的定位，就回到了本文的主题"立法批准权"是地方立法权构成的实体性要件还只是程序性要件的逻辑问题。实体性要件和程序性要件是两个不一样的权力构成，前者是规范效力构成的实质要件，是效力与否的不可或缺要素，是一种实体性的立法权；而后者只是规范效力构成的形式要件，对于其效力的有无不产生影响，只是时间性的决定其是否能够实施的要件，是一种程序性的立法权。此批准到底对自治条例和单行条例的生效或者施行的影响作用有多大，这与此时党和国家在宪法制定时对立法权构建和配置的看法关系密切。
制定"五四宪法"时，宪法起草者对于最高权力机关与地方权力机关的关系有过明确的论述和说明。毛泽东主席在1954年3月2日参与宪法起草委员会第一次会议的时候，在提到下级人民代表大会服从上级人民代表大会的时候，对二者的关系以插话的形式作了简短扼要的说明："这里是母亲（地方人大）服从儿子（全国人大）。省、市人民代表大会产生全国人民代表大会的代表，但全国人民代表大会议出来的东西全国各省、市都要服从，假若某一个省人民代表大会议出来的东西不对，全国人民代表大会可以把它撤销。"毛泽东主席指出中央和地方是"中央议事，地方办事"的关系。这表明我国权力高低的支配性特质，即中央是决定者、地方是执行者。从毛泽东主席的这个谈话中可以看出，当时我国建国者和立宪者在立法权限配置问题上的最初立场和根本观点是全国人大是我国的最高权力机关，虽然由下级人大产生，但下级人大却要服从全国人大、受全国人大领导，地方人大的权力位阶是低于全国人大的。全国人大对下级人大制定出来不合适（不恰当）的决议，可以直接行使撤销权。不论是服从还是撤销，都表明毛泽东等中央领导所认为的，在中央的统一领导与各地方、各民族的积极性相结合中所坚持的权力统一与民主集中的立法权设置原则。这种权力设置的目的是为了实现国家权力的民主集中，维护国家统一和中央权威，同时也内涵"五四宪法"在建构和配置国家权力时对立法权一元性和国家结构单一性的逻辑定位。
此时由于全国人大及其常委会对地方人大的决议或者事项拥有批准和撤销的关键权力，自治区、自治州、自治县所被赋予的立法权是不完整的立法权。这表明在建国初期我国地方没有实质意义上的完整立法权，地方立法权是隶属于全国人大及其常委会的，国家的全部立法权都是专属于全国人大及其常委会的。因此，此处的"批准"应当是具有"服从"意味的实体性面向，是自治条例和单行条例效力与否不可或缺的生效性要件。此时的"批准"就成为地方立法权完整性的实体要素之一。
现在来回答"批准权"是否决定了自治条例和单行条例与全国人大常委会制定的法律是同一位阶的问题。遵循立法法理学方法论路径，位阶高低先比较是不是同一制定机关，如果是同一制定机关则效力位阶是一样的；如果不是同一制定机关，要查明国家的基本法律规定有没有明确其效力层级，如果没有明确其效力层级，那么就不能认定是同一位阶的。显然自治条例和单行条例与全国人大常委会制定的法律不是同一制定机关。但由于前者的法规需要经后者的批准，因此，问题就转化为要回答"批准权"是否改变了制定主体或者批准本身是否是一种所谓的重新立法行为。
前述问题的答案显然都是否定的。第一，其与中央赋予地方立法权的立法原意明显不符。如果将批准理解为一种新的立法行为，就会出现同一部法律在不同主体之间先后经历两次制定，不仅出现两个制定主体的争议，更会导致先制定主体失去立法权的困境，而这明显是与当时国家赋予自治主体立法权以提高地方主动性和积极性的本意不相符的。第二，其与当时全国人大和地方人大立法权配置逻辑明显不符。因为如果是同一位阶，不仅难以说明全国人大和地方人大最初建构意义上的"服从关系"，更会产生是由于全国人大常委会的批准行为才使自治机关得以拥有立法权的规范误解和逻辑谬误。毕竟"自治法规的效力是由自治机关所享有的自治权决定，而不是由批准机关来决定的。"
"五四宪法"作为我国立法权属配置的元规范问题也不可忽视。立法权（包括批准权）是主权在治理方面的最高体现，其本质是主权（绝对统治权）行使下权属与权能相分离的过程中，作为治理权力的一种外在体现。我国立法权的源权同样来自国家主权，国家主权属于人民，而代表全体人民的只有全国人民代表大会。因此，从我国整个法律规范谱系上看，全国人民代表大会立法权应当是立法批准权的根本源权，"五四宪法"为中央权力与地方权力的法理来源做了一个基础性的元规范。地方权力主要是立法职权和相应的事权是中央以法律的形式进行赋予的，宪法最初只给予了中央最高的权力，而并没有为地方分权提供宪法上的法理依据。"五四宪法"为了考虑民族自治地方的实际情况，将治理权力中的立法权赋权给自治地方是一种提高地方主动性、积极性并维护全国法制统一的实际需要。而这也是"五四宪法"之后，我国权力配置在规范上一直通过批准方式贯彻赋权逻辑而非分权逻辑的理论缘由和法理所在。
"五四宪法"以批准的形式防止自治地方滥用立法权，特别是防止出现过度自治导致危及国家的统一性问题，这表明全国人大及其常委会在对地方立法机关进行赋权时具有鲜明的审慎态度。这不仅可以更好地理解批准权最初建构时立宪者的原意，更可以为当下批准权在规范上具体含义的研究起到重要的参考和说明的作用，并对之后批准权性质的历史演进提供恰当合理的解读依据。
二、重构赋权：批准权"复归"
1954年后，伴随着我国当时的具体国情和政治历史的特殊背景，特别是1956年后"以阶级斗争为纲思想"的极端泛化，全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在很长的一段时间内立法活动变得极少，具体的批准权运行不顺畅也缺乏体系性。这导致批准权从"五四宪法"(1954）到"七五宪法"(1975）再到"七八宪法"(1978)20多年的时间里，经历了从有到无又重构的跌宕起伏的历史变动。此一时期，立法批准权缺乏规范上的规定和实效，其具体性质也就不甚明了了。
需要指出的是，"七五宪法"中没有规定地方人大及常委会的立法权问题，只有第二十三条规定了关于地方人大保证法律、法令实施的条文。从"七五宪法"全文可以看出，中央并未赋予地方各级人大及其常委会制定地方性规范的立法权，也没有规定关于地方立法的批准制度。但将其与"五四宪法"比较后发现，自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例的民族自治立法权也同样被剥夺和收回了，"批准后生效"的规定也随之被删除。此时地方制定法规的主体受到了极大的限缩，立法权全部收归全国人大及其常委会。随着当时对地方立法赋权规定的消失，批准权亦无设置的必要。而在立法法理学的视角下，立法权赋权的消失不仅是立法宏观背景政治性的变动，更是地方主动性和人民自由性微观基础的一种缺失。
1978年的"七八宪法"重新赋予民族自治地方的自治机关制定自治条例和单行条例的地方立法权，从规则上复归了立法批准权的设置。"七八宪法"第三十九条第二款规定"民族自治地方的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。"此时批准权的行使主体是全国人大常委会，其作为最高权力的常设机构，通过根本大法的规定对地方立法权的行使起到种限制。而这种规范上的限制，正是以"规则主义"立法法理学为理论基础，将批准权作为了地方完整意义立法权组成部分的实体性构成要件，即明确要求自治条例和单行条例的完全有效和得以施行必须经过全国人大常委会的批准后才具有。
"七八宪法"相比于"七五宪法"对民族自治地方的法规制定权作出了进步性的规定，重新赋权地方并以批准权为实体性限制。相比于"五四宪法"也有了一个概念上的进步，没有用"自治区、自治州、自治县"的层级式称谓，而是用了一个更为概括的词语"民族自治地方"来统合自治条例和单行条例的制定主体。批准权在"七八宪法"中的重新建构，在当时具有重要的积极意义，是我国最高权力机关又一次对地方权力机关进行立法赋权的规范起点。这是我国法制建设，特别是对地方立法权赋权行使多层化中立法法理学"规则主义"的最新起始。但稍显遗憾的地方在于，此时的批准权仍旧具有"五四宪法"批准权的性质形态，即批准是自治条例和单行条例生效不可或缺的实体性要件，表现为具有鲜明的"实体性"要义。
如果从"七八宪法"中全国人大常委会拥有对省、自治区和直辖市国家权力机关相关决议撤销权的规定看，撤销权又构成"七八宪法"对批准权作为"实体性"构成要件的反向证明。从广义上看，地方的自治条例和单行条例属于一种规范性质的决议，而"七八宪法"第二十五条对地方权力机关决议的撤销权规定为"全国人民代表大会常务委员会有权：……（五）改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；……中央国家权力机关对地方国家权力机关撤销权的明确化，至少有两点意义：其一，此规定实际上是对全国人大所赋予的地方立法权限的一种规则化的限制，实质上依然要求坚持国家法制统一的原则，并通过撤销的形式要求，实现法律体系内部的合法性和统一性。撤销权是防止地方人大立法权的滥用并坚持中央统一领导下民主集中制原则的规范保障。时任五届人大常委会委员长的叶剑英关于"七八宪法"做的报告和说明中专门对立法机关民主集中原则做了说明，指出"在民主基础上大力加强集中统一，加强纪律性，真正做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动。"（即"五个统一"）此时的撤销权，正是为了保证中央集中统一领导权的实现，是立法批准权对自治条例和单行条例效力与否具有实体性决定权的反向例证。
关于"七八宪法"，领导人和学者有过中肯的评价。1982年4月22日，彭真在《关于中华人民共和国宪法草案的说明》中对"七五宪法"和"七八宪法"做过一个总结性的论述，他认为"1975年和1978年的两部宪法限于当时的历史条件，都很不完善。"许崇德认为，由于路线、方针的不正确，决定了七八宪法不可能是一部好宪法，其存续时间不长即被现行宪法所取代，它也没有留下什么重要的影响。这也是两部宪法对立法批准权规定不够科学化和系统化的缘由所在。
不论是"五四宪法""七五宪法"，还是"七八宪法"，在对地方权力机关进行赋权的过程中，具有鲜明的政治性和历史性基调，虽然批准权在"七八宪法"的"复归"，但其也只是与"五四宪法"保持了同样的性质样态，并没有完善立法法理学"规则主义"在根本大法中的明确定位。与此同时，"七八宪法"还未规定地方性法规的相关内容，关于地方性法规的批准权，也同样未能满足于实践中地方立法权的实际需要和社会发展的迫切要求。这必然导致其立法权的制度化配置具有明显的历史局限性，这就需要党和最高权力机关根据国家和社会发展的具体情形，以实事求是的态度不断对其进行修正和完善。
三、扩大赋权："程序性"初现
1979年，彭真在《关于七个草案的说明》中指出"根据中共中央和毛泽东同志多次强调要扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行政治、经济、文化改革和建设的经验……" 因此，为了进一步调动地方主动性和积极性，全国人大在同年颁布《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》)，赋予省级人大制订（定）地方性法规的权力。《地方组织法》第六条规定"省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。"第二十七条规定"省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。"这两个条文至少有三点内涵：其一，首次在规范中以"地方性法规"的概念，对省级人大及其常委会制定的规范进行了统称；其二，赋予省级人大及其常委会近似完整的立法权（可以制订和颁布地方性法规）；其三，条文中未有"批准"的限制性规定，而是首次使用前述未有的"备案"规定，即全国人民代表大会常务委员会和国务院拥有对省级人大及其常委会所立之法的立法备案权。由于备案是一种"不告不理"的权力，没有合法主体对其提出抵触或者冲突的审查，其不会启动审查程序进行立法监督，所以备案并不会影响法规范的生效。因此，此处的备案是地方性法规的非实体性构成要件，其并不决定、更不会影响地方性法规的生效和施行事宜。从程序逻辑上看，此条规定表明省级人大及其常委会基本拥有了"完整意义的立法权"，只是这种立法权在审查方面还具有明显的"程序性"。
上述条文缺乏批准的限制性规定，此时的地方性法规权限范围也是很小的。它不仅不能与宪法、法律相抵触，也不能与政策、法令和政令相抵触，如果将此时的地方性法规认定为是一种类似于地方人大的一个预算或者规划的决议也不为过。但值得肯定的是，《地方组织法》以地方性法规基本完整赋权的逻辑形式，通过"备案"代替"批准"的路径为1982宪法的修改对地方赋权的扩大做了有益的制度性尝试和前提性铺垫。
1982年全国人大表决通过现行的《中华人民共和国宪法》（即"八二宪法")，其条文关于地方性法规的规定也体现着前述的结构特征。"八二宪法"是第一部明确"地方性法规"权限范围的根本大法，其在第一百条规定"省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。"宪法赋予省级人大及其常委会可以制定地方性法规的立法权时，又明确了两点限制性规定：其一，不得与宪法、法律和行政法规相抵触，这明显比《地方组织法》对其不能抵触的限制性规定内容少很多；其二，必须报全国人大常委会备案，此规定再次明确以备案程序限制地方性法规的立法范围。为了更好地维护我国法制体系的统一和融贯，"八二宪法"对地方性法规以撤销权的方式作了进一步的限制。其第六十七条第八项规定全国人民代表大会常务委员会行使的职权包括"……撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；……"从规范意义上看，体现出此时中央对地方立法赋权具有的"扩限并行"的结构化特征。
"八二宪法"对地方性法规没有作出批准的限制性规定，但它重新规定了对自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例的批准权。此时的批准权仍然具有最初意义上的"实体性"要义，但批准的主体位阶却在规范上发生了相应变动。"八二宪法"第一百一十六条规定"民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。"此规定主要有两点内涵；其一，自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例都需要经批准后才可以"生效"，明确了批准具有决定自治条例和单行条例是否生效的实体性特质；其二，对自治区与自治州、自治县制定的自治条例和单行条例的批准主体做了位阶上的区分，不再将所有规范都报全国人大常委会批准，而是将自治州、自治县的地方性法规的批准程序规定为需经省级人大常委会批准后向全国人大常委会备案的立法监督机制。将自治州、自治县的立法批准权赋予省级人大常委会，隐含着一个关于自治区、自治州、自治县三个立法主体所制定的自治条例和单行条例的法规位阶高低的问题。虽然批准权设置的目的是为了在法制统一的内在秩序需求和以问题为导向的地方立法功能主义需求之间调和其冲突和矛盾，但由于"八二宪法"并没有对这个法规位阶的高低进行任何明确的规定，这也为之后地方性法规在实践中的效力位阶争议埋下了冲突的因子。
1982年，全国人大根据宪法、各地意见和实际需要，修改了《地方组织法》再一次扩大了对地方权力机关的立法赋权，在第二十七条新增了第二款的规定"省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。"此规定有两点鲜明的变化：其一，地方立法主体进一步扩容，在省级立法权外又赋予省会市和较大的市（下称"两类市"）拟订地方性法规的权限；其二，两类市的立法权是部分性的，只能拟订地方性法规草案，报请省、自治区人大常委会审议制定。由于"两类市"只具有草案拟定权，不具有法规的制定权，也就与后续的"批准"没啥关系了。《地方组织法》此时所赋予两类市的立法权只具有立法权的初步起始性（只是拟订，而不是制定），其权属远远小于后来《立法法》赋予的较大的市地方性法规在获得省级人大常委会批准后施行的制定权能。从中可以看，我国立法在发挥中央和地方两个积极性上的赋权路径，在对地方立法主体进行缓慢扩容的同时，依然坚持赋权的严格性和审慎性态度，逐渐在学理上形成立法法理学的"规则主义"路径模式。
1986年全国人大重新修订了《地方组织法》，在第七条第一款同样规定了省级人大具有地方性法规的立法权，在第二款赋权较大的市地方人大相对完整意义上的立法权。其第七条第二款规定"省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。"第三十八条规定"省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。"
前述两个条文的规定可以从三个方面理解：其一，立法权的主体再一次扩容，新增省会市的人大及其常委会和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会；其二，将不抵触的范围进行限缩和规范，从宪法、法律、政策、法令、政令变为宪法、法律和行政法规，明确较大市的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触；其三，对新增的较大的市的立法主体的立法权限作了明确限定，规定较大的市的地方性法规需要经过省级人大常委会批准后才可以施行，使立法批准权开始具有了鲜明的"程序性"特质。立法主体的扩容和立法权限范围的扩大是改革开放以来，为满足地方在政治、经济、文化和社会等方面的实践需要所作出的在提升地方立法主动性和积极性上具有里程碑意义的一次赋权。毕竟"赋予较大的市地方性法规的制定权，主要考虑较大市的城市管理需要，具有一定特殊性。从长远看，较大市在城市管理方面制定的地方性法规，可以考虑不必报批。但在目前，由于各较大市的立法水平不平衡，还需要保留报批程序。"所以，此时批准权的规定从原有的"批准后生效"变为了"批准后施行"，这从法律规范上将批准对地方性法规的规范要件从"生效要件"变为了"施行要件"。
"批准权"的规范变化，使其只具有的实体性面向暂时无法解释上述规范的逻辑变化因为通过实体性的逻辑无法明确判定经过批准的较大的市的地方性法规是何时生效的、其效力到底是由谁来决定的。其实，出现效力和层级无法判定的关键问题在于如何理解此时的批准权是否与最初批准权的意义具有同样的生效权能。1986年《地方组织法》是为了适应改革开放、社会发展和地方实践需要的一种赋权，其立法原意明显是给予较大的市比之前更为充分和完善的立法权。如果将之前的立法权称为"不完整意义立法权"，那么全国人大此次赋权是想让其从"不完整意义"变为"基本完整意义"的立法权。这是中央与地方立法权配置的一种实用主义变动和功能主义调适，其目的就是进一步扩大对地方立法的赋权，不仅给予地方立法机关在权能定位上的更大性，更给予其权限范围上的更广性。批准权是决定法规能够生效或者能否施行的前提性权力，但此时的施行比着生效对批准权的性质影响更为弱化，因为没有生效的规范何谈施行。因此，从程序逻辑意义上看，此时《地方组织法》赋予较大的市更大立法权的效力就体现在，较大的市制定的地方性法规即使未经批准也是有效的，只是未经批准不得施行罢了。批准权对于较大的市制定的地方性法规而言只具有程序性特质，所影响的也只是施行与否的"程序性"问题。
1986年《地方组织法》是批准权性质上的一次关键的转变，它不再只是实体性的而是具有了程序性的特性，这种程序性接近备案权具有的"非实体性"特质。将它与"八二宪法"关于批准后生效相比，新增了批准后施行的程序性规定。自此之后，批准后施行与批准后生效对批准权的性质内涵明显具有不同的权力属性定位。批准后施行的批准权明显不是法规生效的构成要件，因为在批准施行之前，法规已经生效，具有了法律效力，只是不具有规范上的实效性，因为它还不能施行。批准后生效的批准权是可以决定法律规范效力的，批准后施行的批准权却并不决定规范的效力，只是决定其能否施行的程序性要件，这成为立法法理学视角下批准权认识论上的一种最新面向﹣﹣兼具实体和程序两种特性。
1995年和2004年全国人大又对《地方组织法》进行了相应修订，但对第七条并未做任何变动，批准权的后果性质延续了前述"实体和程序"两种特性。
四、深度赋权："实体程序二元特性"的共存
2000年全国人大总结1979年以来的立法成就和立法经验，认为应当对地方立法内容超越权限、法规之间冲突、立法部门利益倾向等问题进行规范和因应，并对"法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统-……"制定并通过了《立法法》，赋予多个主体立法权，提升其民主立法和依法立法的能力。2000年《立法法》关于批准权的规定依然主要涉及两个方面：其一是地方性法规中的批准权；其二是自治条例和单行条例中的批准权。
2000年《立法法》关于地方性法规中批准权的规定，主要是第六十三条和第六十四条。第六十三条第一款和第二款前半部分的规定基本承袭了 1986年、1995年《地方组织法》关于省级人大及其常委会和较大的市制定地方性法规的规定，在此不再重述。第六十三第二款规定"省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。"第六十四条规定"地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。"
上述两个条文可以从两个方面理解：其一，对批准权作了时间上的明确要求，以应对实践中批准时间较长，批准程序繁琐的现实困境。其实早在1986年修订《地方组织法》时，时任全国人大常委会秘书长的王汉斌就对批准时间过长做过说明，他认为省、自治区要简化审批程序，只要不抵触宪法、法律、行政法规和省、自治区的地方性法规，原则上应尽快批准。在时间上对批准权的行使进行了限定，对逐步给予较大的市完整意义的立法权具有重要的探索意义。此时较大的市人大及其常委会在制定地方性法规时的权限是很大的，只要与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触，同时属于地方性的事务都可以进行立法。最为重要的是，2000年《立法法》再次确认了批准后施行的程序性规定，其性质依然坚持法规效力程序性的非构成要件的定位。但2000年《立法法》并没有在职权范围上对较大的市地方性法规做明确限定，这就容易造成地方性法规立法范围过大，较大的市在行使立法权的过程中出现不严格性和不审慎性的问题。因此，此种方式的批准权只是一种"形式"意义上的监督式限定，缺乏实质效力的决定性意义。其二，继续保留批准权，未用备案程序取代批准程序，因为备案要求不告不理，容易在立法监督中流于形式，而为了维护法制统一、坚持宪法的基本原则、强调立法的政治性和法律性，必然需要保留省级人大常委会对较大的市地方性法规的批准权。上述两个方面体现出2000年《立法法》在积极保障和深度赋予较大的市权力机关"完整意义立法权"的同时，却在制度构建中依然坚持对地方立法权审慎和严格的"放与控"双重态度。条文中规定批准后施行的批准权在性质上也只具有对较大的市地方性法规效力的程序性构成要件，而非实体性构成要件。
2000年《立法法》涉及批准权的另一个重要规定是关于自治条例和单行条例的条文。其第六十六条第一款规定"民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。"此规定与1986年《地方组织法》相比至少有两个方面的改动：其一，将自治条例和单行条例的批准权主体进行了区分，自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省级人大常委会批准；其二，条文直接以"批准后生效"规定了全国人大常委会对自治区自治条例和单行条例以及省级人大常委会对自治州、自治县自治条例和单行条例的批准后果。此时批准权依然具有决定自治条例和单行条例生效与否的实体性要件，是完整立法权意义上的"实体性"要素。批准后生效的"批准权"的性质体现出了"自治区立法权自治区自治条例制定权具有中央与自治区共有立法权之特点。"这正是批准后是生效还是施行在权力定性上的差别本因。
2000年《立法法》第六十六条第一款中的批准权是决定自治区、自治州和自治县的自治条例和单行条例能够有效的立法实体性权力不可分割的一部分，是决定其效力与否的实体性要件，其性质依然具有最初"五四宪法"所展现出的实体性面向和特质。此时的批准权依然维系着"服从上级"的政治性含义，这明显与省级人大常委会对较大的市地方性法规批准权具有的程序性特质不同。后者具有明显的时间上的"差异性"，只具有法律上的形式意义而非实质意义。在2004年，全国人大为了与2000年《立法法》的规定相衔接，对《地方组织法》进行了重新修订，但在省级人大常委会对较大的市地方性法规的批准权性质上，依然与2000年《立法法》的批准权兼具实体性和程序性的双重特质和性质定位保持了一致。
2015年全国人大重新修订了《立法法》，赋予全部设区的市制定地方性法规的立法权。关于批准权的相关规定，从其具体内容看，第七十二条第一款沿用了2000年《立法法》第六十三条第一款的规定，其第二款规定"设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。"此规定的前半部分含有三点内容：其一，扩大了制定地方性法规的立法主体，明确赋予所有设区的市拥有地方性法规的立法权限；其二，设区的市地方性法规的立法权范围只限于"城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面"，对其立法权限范围通过列举式、明确化来限制；其三，设区的市制定的地方性法规依然需要报省级人大常委会批准后才可以施行。此规定虽然扩大了地方性法规的适格主体，但与较大的市的立法权限相比，却急剧限缩了其权限的范围，再次体现出最高权力机关对地方立法赋权"放与控"的配置逻辑，具有鲜明工具化的实用性立法表征。
2015 年《立法法》第七十三条第三款与2000年《立法法》第六十三条第二款的规定相同，但2015年《立法法》第七十三条第四款对设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间进行了明确限定。其第四款规定"除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。"由此可以看出，设区的市地方性法规制定权的行使是有时间限制的，并不是自《立法法》生效之后设区的市就当然可以行使制定地方性法规的权力的，此立法权的行使还需要经过省级人大常委会根据各种因素综合考量来"确定"。
上述条文规定的"确定"，其本质上是对设区的市行使地方性法规制定权起始时间的一种"批准"。从法制统一的意义上看，这种"确定"也可以被称为"第三种"批准权。因为，它既不是地方性法规是否生效的实体性构成要件，也不是其批准后可以施行的程序性构成要件，它是设区的市地方性法规制定权可以行使的时间性要件。而"第三种"批准权更加体现出我国立法体系中在具体立法权配置方面，虽然规范上规定上下级人大是名义上的指导和监督的关系，但实质立法权运行层面其职权行使却具有强烈的行政化色彩。此行政化色彩根源于"五四宪法"所建构的地方人大服从上级人大的最初赋权特质，然而这并不改变批准权行使中地方法规的制定主体和具体位阶以及效力。与设区的市制定地方性法规权限行使的时间相对，2015年《立法法》也对自治州人大常委会制定地方性法规权限的行使时间作了限制，其第五款规定"自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。"这也使"自治条例和单行条例"在制定时间上的限制具有了"第三种"批准权的意义。
上述这种通过扩大地方立法主体的范围进行深度赋权的实用性立法权配置和通过限缩立法主体权限范围维护法制统一原则的审慎态度，体现出了国家最高权力机关在立法权体系构建中的探索性立法权行使策略和内在理念上"虽放犹控"的纠结心态。
总体而言，针对前述法律规范对批准权规定的教义学解读，批准权的性质呈现为一个兼具实体性和程序性的立法动态化特质结构。在我国立法权具体配置中，最高权力机关通过批准权的"实体性"明示和"程序性"指引强化央地关系功能性融贯与坚持集中统一领导原则之间内在冲突的因应策略。
但在新时代全面依法治国的要求下，这种兼具程序实体二元特性的批准权，正在通过柔性协商的方法论逻辑，坚持法制统一原则要求下合法性审查的基本定位，在批准运行中进行"实体和程序"的双向融贯。比如，设区的市在对地方性法规进行立法表决前，会与省级人大常委会沟通，提前将相关草案提交给省级人大常委会审阅，后者会通过约谈和建议的程序方式解决实体批准中的法规争议问题，促使被批准的人大及其常委会自主对相关条例进行修改和完善，而批准决定的结果一般也都是提前协商好的。
结语
批准权是决定地方性法规能否生效与可否施行的关键要件，但其理论性质和实践规范都证明，"批准"并不改变立法的制定主体，其立法制定权具有专一性和不可变更性，也不会改变规范的位阶层级。从最初意义"下级服从上级"的逻辑上看，效力位阶从最初就被决定了。批准权作为我国立法权中在政治和法律之间运行的规范实践，其性质演进表现为，它是在中央统一领导下通过赋权的逻辑提升地方主动性和积极性的规范化和历史性产物。为了坚持民主集中制原则和维护法制体系的统一，最高权力机关通过批准权来对地方立法权限进行限制和平衡，既体现出了我国立法权配置中"放与控"的赋权逻辑，也为立法权限在原则上坚持法制统一的功能性限制和工具上坚持实用主义的结构化逻辑提供了制度保障，为中国特色社会主义立法体系的不断完善提供了理论支撑和有益探索。在新时代，特别是党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，规范上兼具"实体性和程序性"的立法批准权，正在成为立法机关内部在党的领导下维系法制统一，提升地方立法创新性和特色性并对其进行合法性审查完善立法监督体系的关键抓手。在新一轮《立法法》修订和完善中，新中国成立七十多年立法赋权逻辑所带来的立法批准权性质嬉变，能够成为立法者在因应立法批准权相关争议的重要策略来源。
